于云霆聚焦个税改革-中国经济时报

于云霆 编者按
个人所得税是我国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种，在筹集财政收入、调节收入分配方面发挥着重要作用。2018年7月，个人所得税法修正案（草案）公开征求意见，个税法迎来第七次修正，截至7月25日，中国人大网已经收到超过12万条意见。自1980年开征个税以来，我国一直实行分类所得税制，此次修正将开启根本性改革，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，将是我国个税制度发展史上最重要的一次改革。★
聚焦个税改革（1）
我国个税制度迎来史上最重要改革★

（资料图片）
■中国经济时报记者 刘慧
与广大百姓关系最密切的个人所得税改革正式进入立法修正阶段。个税法第七次修正不同于前六次的小范围调整，而是一次根本性制度改革，将把我国的分类所得税制，改为绝大多数国家采取的综合与分类相结合的所得税制。个税免征额、边际税率、专项费用扣除等，都是此次个税法修正人们关注的重点。2018年7月28日征求意见截止后，个人所得税法修正案草案将提请十三届全国人大常委会审议。
2018年政府工作报告提出，“要提高个税免征额，增加教育、医疗等专项费用扣除，鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕。”接受中国经济时报记者采访的学者表示，十九大报告提出要深化税收制度改革，个税法第七次修正的政策目的是为了降税，税制改革趋向是优化税制和减轻税负，让纳税人真正参与到个人所得税的缴纳过程中，改革包括专项费用扣除都是朝着税制公平的方向发展。个税改革最大亮点是税制模式的转换，将综合和分类相结合的个人所得税制落到实处。因此，第七修正将成为我国个税法发展史上最重要的一次改革。　
税制改革趋向是优化税制和减轻税负
　
1980年以后，我国相继制定了个人所得税法、城乡个体工商业户所得税暂行条例及个人收入调节税暂行条例。1993年10月，在对原三部个人所得税的法律、法规进行修改、合并的基础上，第八届全国人大常委会第四次会议通过并发布修正后的个人所得税法，国务院配套发布个人所得税法实施条例。全国人大常委会相继于1999年8月、2005年10月、2007年6月和12月、2011年6月对个税法进行五次修正，个税免征额从每月800元逐步提高到每月3500元。
国务院发展研究中心研究员倪红日告诉中国经济时报记者，从短期看，此次个税法修正的政策目的是为了降税。从长期看，十几年前就确定了个人所得税的改革方向，是综合与分类相结合，综合计征最大的好处是将来个税不仅要代扣代缴，还要纳税人去申报。申报情况和专项扣除是配套的。如此一来，纳税人会真正参与到个人所得税的缴纳过程中。这次个税改革朝着税制公平的方向发展，先减少中低收入和负担较重群体的税，能减轻一定程度的税收负担。但税收改革要站在两个角度看，不仅要考虑个人，也要考虑国家。不仅有私人产品，还有公共产品。实际上，每个人负担最重的不是个人所得税，而是消费时购买商品由增值税转嫁过来的税收，这是比较大的量。中国的税制须考虑企业的竞争力问题，将来个人所得税和房地产税要完善，增值税应往下降一些，国家目前对财政支出调整的力度还是比较大的。
中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员赵福昌对中国经济时报记者表示，随着经济社会发展，个税收入调节功能需要进一步发挥，包括免征额的提高和各类专项扣除的完善，需要体现个人或家庭负担水平。1994年我国税制改革基于当时的目标，确定了以间接税为主体、以组织收入为目标的税制，随着经济发展和形势变化，优化税制要求从以间接税为主体的税制转向直接税和间接税并重的双主体税制，提高直接税收入比重是当前个税改革的背景。随着技术发展和税收征管能力的提升，为综合分类改革也创造了条件。同时也受到美国税改等国际因素的影响，虽然中美税制差异较大，但总体的税制改革趋向都是优化税制和减轻税负。
中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会财税法学研究会常务副秘书长翟继光告诉中国经济时报记者，此次个税法修改意义重大，之前的修改并未让个人所得税的基本制度类型发生变化。我国自1980年开征个税以来，一直实行分类所得税制，这种税制效率较高、征管成本较低，但其在公平性上较差，因此，目前全球只有极少数国家采取这种类型，绝大多数国家采取综合所得税制或者综合与分类相结合的所得税制。
翟继光介绍，2003年，十六届三中全会提出我国个人所得税改革的方向是综合与分类相结合的所得税制，但由于现实条件的约束，这一改革目标一直没实现。2013年，十八届三中全会再次提出这一改革方向。经过长达5年的准备，2018年国务院决定将我国个税改为综合与分类相结合的所得税制。全国基本形成了共识：个税有必要尽快朝综合与分类相结合的所得税制转变。此次个税法修改将成为我国个税法发展史上重要的一次改革。正因其如此重要，在6月全国人大常委会的会议上并未对个税法修正案进行表决，而是向全社会公布征求意见，在对修正案完善之后，全国人大常委会可能在8月份的会议上表决通过这一改革方案。
综合计征是未来个税改革完善的基础
我国的个人所得税是适应改革开放需要通过立法开征的，1980年通过的个人所得税法内外资税制有别。1994年我国实行社会主义市场经济体制改革，为了创造公平市场环境和公平国民待遇，于1993年开始实行内外资个人所得税统一。之后修改除对免征额和税率级差有所调整外，就某些单项如利息征税、免征额等事项进行过多次修法，但改革目标一直没得以落实。此次个税改革以走向综合与分类相结合的新税收体制为目标，将工资薪金、劳务报酬、稿酬所得、特许权使用费四项劳动性所得纳入综合征税范围，优化调整税率结构，将综合所得的基本减除费用标准提高到每月5000元，并设立专项附加扣除，增加反避税条款。
倪红日表示，四项劳动性所得纳入综合计征把握得较好，而综合计征又是未来个人所得税改革完善的基础。税务机关征管时，个人申报、专项扣除都要申报，纳税人就会逐渐形成缴税习惯。有人建议对个税免征额实行动态调整，但国际上很少有每年都调整个税免征额的，按照税收法定来执行的话，个税免征额是和专项扣除相衔接的。
赵福昌表示，此次个税改革最大亮点是税制模式的转换，将综合和分类相结合的个人所得税制落到实处。我国在“九五计划”之初的1996年就提出个人所得税综合分类改革的目标，历经六个“五年计划”，现在终于落到立法改革的和实施层面，改革最大的意义在于征管模式变化。其一，征管模式与国际接轨。对劳动所得进行综合征收，对资本利得实行分类征收，国外也有彻底综合征收的，但对资本利得制度设计要合理，盈利纳税，亏损可以抵税或退税，我国现在条件只能是综合与分类结合。其二，引入个人申报制度，征管方式发生重大变化。重要的是个人具有申报义务了，这是法律责任，以后每个人都要跟税务局有关系、打交道，需要提交报表资料。过去有超过12万元的税务申报，是没有定义务的，现在征管引入个人申报制度，情况就完全不一样。其三，税务征管手段增强。过去个人没有申报义务，税务机关不能掌握纳税人员的充分信息，税收征管法也没有明确税务机关怎么查个税，现在个人申报成为义务，是法定性的，税务机关的手段大大增强。其四，将个人劳动所得实行综合征收，有利于将专项抵扣项目落实到制度中，体现个人和家庭能够公平负担和合理负担，使个税调节收入分配上更加有力。
“改革有利于增强税收调节收入分配力度。”赵福昌表示，由于征管模式转变，个税征管有条件和能力对高收入人群的加强监管，实现税收负担结构的优化，估计高收入人群的个税会增加。同时，避免原个人劳动收入分项征收中的避税行为，由于不同项目个税模式不同，所以收入来自多项目的人有通过项目间“协调”避税的空间，综合征收有利于避免这种情况。个税改革有助于塑造收入橄榄型社会。无论是免税额提高、专项扣除增加，还是税率级次的调整，都有减税的效果。当然，对于高收入者来说可能因为征管的加强而纳税增加，这样有助于扩大中产阶层的规模，塑造收入橄榄型社会。
个人所得税法改革，是为了促进收入分配更加合理和有序，促进社会公平正义。个税法第七次修正体现了以民为本的理念，标志着我国个税将由传统税制向现代税制转变。综合所得，是改革的关键所在；专项扣除和反避税，有利于税制公平。在不远的将来，新一轮个税改革将惠及更多中等以下收入群体，无疑将有利于构建以消费拉动为主的现代经济体系。
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聚焦个税改革（2）
调节收入分配须完善制度设计★

（资料图片）
■中国经济时报记者 刘慧
2018年7月28日，我国个人所得税法修正案（草案）公开征求意见截止。个税改革关乎每一位纳税人的利益，是自营业税改增值税后，我国在税收上的又一次利民举措。优化直接税、间接税结构，增加直接税的比重，是税改的大前提，税制改革优化、综合免征额设立、如何打击避税，是百姓们关注的焦点。
近来接受中国经济时报记者采访的有税务人员、学者，也有刚参加工作的年轻人，对于此次改革降低中低收入阶层的税负毋庸置疑，但要实现调节收入分配的目标，可以降低最高边际税率，在征管与监督层面完善制度设计，加强对逃税的严厉惩罚，共同促进纳税诚信体系建设。　
税制公平：能否以家庭为纳税单位
　
依据税收法定原则，个税法调节的是个人收入，而社会公众对个税免征额的关注最多。中国经济时报记者采访了20名各行各业的工薪阶层，其中有在北京刚工作的年轻人，有在二线城市工作的公务员，有经营企业的业主，还有来中国工作的外国人，有5位认为个税免征额在1万元以上合适，有12位认为在7000元至8000元比较合适，有3位认为5000元以上比较合适。今年30岁的张培在北京工作，有一个儿子，月薪4900元的她对中国经济时报记者说：“养孩子成本很高，月薪高一些再征个税吧。”
北京中英华税务师事务所合伙人陈瑶对中国经济时报记者表示，个税新税制的意义在于减负，这是自营改增以来政府在税收上的又一次利民举措。除了提高基础减除费用、扩大低税率的级距，还增加附加扣除的项目，这些项目囊括了教育、医疗、住房等民生负担最重的领域，因此，此次改革必将大大降低纳税人的税负，在个税改革历史上具有里程碑式的意义。
全国人大代表洪为民告诉中国经济时报记者，“中国的税负相对美国和英国要高一些，包括个税和企业税，所以要减税。对低收入阶层征税也增加了行政费。应该增加供养父母及祖父母的减免以及单亲家庭的减免等，这样可以更公平一些。”
中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员赵福昌对中国经济时报记者表示，应统筹考虑税制改革优化税制和减税的目标，优化直接税、间接税结构，增加直接税的比重，这是税改的大前提。加大力度实现综合和分类相结合的个人所得税制改革，转换税制模式，涉及到个人申报制度的引入、法定义务的确认、综合征收、专项扣除具体要件的规定等。根据经济发展和物价水平提升等多种因素可适当提高税前扣除水平。我国工薪所得税免征额1980年为800元，在2005年、2007年和2011年，先后调整提高为1600元、2000元和3500元，本次草案提出将我国免征额提至5000元是合理的。增加专项扣除，草案允许将子女教育支出、大病医疗支出、房屋贷款利息支出及房屋租赁支出等项目在个人所得税中进行税前扣除。这些专项扣除项目是与民众生活密切相关的必要支出，体现了个人乃至家庭的综合负担水平，体现了个人所得税对可支配收入进行课税的目标，提高个税调节收入分配的作用。
“国务院提交的个税法修正案是我国个税迈向综合与分类相结合的所得税制的第一步，社会公众不能期望通过这次改革一步到位完成我国的个税改革。”中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会财税法学研究会常务副秘书长翟继光对中国经济时报记者表示，就目前的修正案来看，个税的综合免征额可以从草案的每月5000元提高至8000元。因为我国个税工资薪金的免征额自2011年9月1日起就已提高至每月3500元，考虑到近年生活成本的增加，目前工资薪金的免征额提高至5000元较合适。但由于此次将劳务报酬、稿酬和特许权使用费与工资薪金合并为综合所得，前三项所得原先实行的扣除标准为收入不超过4000元的，扣除800元，超过4000元的，扣除20%。三项的免征额最低为2400元。个税法修正原则上不应增加低收入纳税人的税收负担，因此，综合所得部分的免征额至少应定为每月8000元，才能确保本次税制改革不增加低收入纳税人的负担。
个税改革追求公平是基本理念。翟继光认为，应以家庭为纳税单位。从全球来看，凡是实行综合税制或者分类与综合相结合税制的国家均以家庭为纳税单位，允许夫妻联合申报。在目前的修正案中，尚未看到这一改革的内容。如果仍以个人为纳税单位，子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除的意义将大打折扣，而且会带来新的不公平。　
边际税率：发展中国家可适当降低
　
中国经济时报记者从财政部获悉，2018年上半年，全国个税收入8127亿元，同比增长20.3%，占税收总收入约8.87%。
高收入人群如何征税才公平是本次修法的焦点，税率直接影响纳税人的税收负担。翟继光认为，应该降低个税的最高边际税率。目前个税的最高边际税率为45%，从全球来看都是较高的。以所得税为主且以高税负著称的美国在特朗普税制改革以后，其个人所得税的最高边际税率只有37%。在全球减税的大浪潮之下，作为发展中国家的中国不应保持过高的边际税率。过高的边际税率容易引发富人的避税与逃税，最终只能成为摆设。据统计，目前能够适用45%税率缴纳个人所得税的纳税人数量非常少，其原因并非中国高收入群体数量少，而是其纷纷通过各种合法与非法的手段规避了较高税率的适用。
德国波恩大学经济学博士沈凌对本报记者表示，现在我国的个税占比不大，如果大幅度减税（无论是提高个税免征额还是降低边际税率），都应该伴随对逃税的严厉惩罚，这样高收入人群可以负担起个税的主要来源。现在我国个税的增长幅度达到20%，全国可以定一个个税免征额的基准，比如5000元，每个省区市的人大常委会有权加一个权重，比如上海可以乘以二，这个权重可以按照人均收入计算。
恒大研究院院长任泽平告诉本报记者，可按照“宽税基、低税率、多抵扣、鼓励劳动和科技创新、高惩罚”的原则，个税免征额保持现有水平以扩大征收面，降低各级个税税率，最高边际税率可以降至30%，减少超额累进税率的级次至5级，对资本所得重税，对劳动所得轻税，大幅降低研发人员个税税率至15%以鼓励科技创新，在当前修正案的基础上增加赡养负担扣除，进一步明确专项附加扣除的扣除标准和年终奖征税方式，针对偷漏税行为予以重罚。
赵福昌表示，个税改革要调节税率结构，进一步加大个税调节收入分配的力度，征求意见草案中对税率级差的范围有调整意见。陈瑶认为，虽然高税率的设置目的是“均贫富”，但富人的避税手段很多，其收入很少会体现为工资，富人缴纳的个税与其实际收入不成正比。如果税率不是太高，反而会提高这部分人的纳税积极性，从而增加国家的税收收入。中国香港的个税体制除了免税额高之外，采用2%—17%的4级超额累进税率与15%的标准税率计算税额孰低的原则，确定最终须缴纳的个税，也就是说，收入再高，税率也仅是15%。因此，中国内地45%的最高边际税率，与香港差异还是很大的。
个税修正案草案还增加了反避税规定，希望让纳税人更依法履行纳税义务。财政部部长刘昆表示，规定税务机关作出纳税调整，需要补征税款的，应当补征税款，并依法加收利息。　
征管与监督：配套法规要同步跟进
　
修正后的个人所得税法于2019年1月1日全面实施，新法的顺利实施需要配套法规和实施条件的同步跟进。比如，税收征管法和税法实施条例的修订，由原来的单位扣缴如何实现年终综合汇缴，是征收管理的重大转变。此外，专项附加扣除及预缴扣缴办法的出台，明确专项扣除的证据信息、合格认证等，都需要相应的修订或新出台办法，以适应新的综合征收的税制转换的要求。
陈瑶认为，此次个税改革最大的挑战在于征管与监督层面。对专项扣除项目的票据的审核、月度预缴，年度汇算清缴的制度设计，不仅增加了纳税人或扣缴义务人的工作量，更给税务机关的征收与监管增加了难度。在实施之前应先制定好实施细则和申报系统的升级改造，如果匆忙上马，实操中将会暴露问题。此前在全面营改增的初期阶段，缺少细则使基层税务机关在征管时产生很大的困扰。各省局不得不自行出台各种指引、指南，从而出现同一交易事项，在各省、各市甚至各区县的处理不尽相同的尴尬局面。
赵福昌表示，在改革的同时，应提升相应的税收征管能力，包括税务机关能力的提升、现行代扣代缴制度的完善和综合征收能力的提升、加快申报制度以及信用体系建设等。同时，推进个人信息体系和诚信体系建设，推进个人收入和财产信息系统建设，充分掌控个人财产和收入信息，也是配合综合征收改革的重要条件。推进个人纳税诚信体系建设，使违法者受到必要的惩罚，与个人申报制度结合起来，共同促进纳税诚信体系建设。
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聚焦个税改革（3）
综合征税还有很长的路要走
——访上海财经大学公共政策与治理研究院院长助理田志伟★

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■中国经济时报记者 刘慧
我国个人所得税法2018年7月开始第七次修正，确定了综合所得及经营所得适用税率，将变革个税征管制度，适应以综合征收为起点的新税制。个税法第七次修正与以往有何不同？中国经济时报记者为此独家专访了上海财经大学公共政策与治理研究院院长助理田志伟。

　个税免征额上调：提高个税收入再分配效应
　
中国经济时报：个人所得税法修正案草案将个税免征额由每月3500元，即每年4.2万元，提高至每月5000元，即每年6万元。对个税纳税人会有哪些影响？
田志伟：自2000年以来，我国对个人所得税进行了三次改革，均以提高工薪所得税免征额为主要改革内容。工薪所得税免征额1980年为800元，在2005年、2007年和2011年，先后调整提高为1600元、2000元和3500元，随着个税免征额不断调整，社会各界对提高个税免征额的期望和呼声日益高涨，提高免征额俨然成为提高我国个人所得税收入再分配效应最为重要的手段。当免征额提高到5000元后，就业的总人数中，个税纳税人的占比从此前的44%降到了15%。2017年末城镇就业人员4.25亿人，这意味着个税纳税人将从原来的1.87亿人减少至6400万人左右。因此，本次免征额的提高使得中国有1亿多人不用再缴个人所得税。　
扩大综合课征范畴：发挥个税调节收入分配作用
　
中国经济时报：我国现阶段个人所得税采取分类征税的办法，对工薪所得税实行累进税率，高收入群体通过调整收入来源可以达到合理避税的目的，此次改为综合与分类相结合的意义何在？
田志伟：发达国家为了发挥个人所得税调节收入分配的作用，一般实行的是综合征税制度。改革开放以来，我国经济取得长足发展，经济发展重心由更加注重效率向更加注重公平转换，这就要求个人所得税由分类征税向综合征税转换。
现阶段我国实行分类征收个税，不同类别的税率不一样，这使得具有同样收入的人之间，税负可能差异很大。以作家为例，稿酬现阶段的实际税率为14%，而同样收入的工薪阶层使用七级累进税率。而此次改革将工资薪金等四项所得合并按超额累进税率进行征税，在一定程度上解决了公平问题。但我国综合征税处于起步阶段，无法完全做到公平，有部分所得适用比例税率。未来随着个人所得税的进一步改革，有望将更多类型的所得纳入到综合课征的范畴，减少不同收入类别所适用水平的不公平，从而实现进一步的公平。
此次将稿酬等四项所得进行综合征税，是1994年以来我国个人所得税由分类征税跨向综合征税的第一步，是具有里程碑意义的一次改革，但改革更多是综合课征的一次试点，未来要将所有收入类别统一按照累进税率进行征税，还有很长的路要走。　
免征额与专项扣除搭配：可以达到定点减负效果
　
中国经济时报：在改革之前，居民的税前扣除项目有限，免征额的提高成为减轻居民税收负担的主要手段。本次草案允许将子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、房屋贷款利息支出及房屋租赁支出等在个人所得税中进行税前扣除，会对低收入群体产生多大的影响？
田志伟：专项扣除项目是与人民生活密切相关的必要支出，真正体现了个人所得税对可支配收入进行课税的目标。个税不应是对名义收入高的人征税，而应对可支配收入高的人征税。如北上广深打拼的年轻人，名义收入水平不低，但负担着高额的房贷支出、房屋租赁支出和育儿支出等，可支配收入有限，要承担高额个税税负，就会挫伤工作积极性，影响生活水平。
举例来说，一个在上海打拼的年轻人小明，税前月工资为20000元，房贷利息支出每月8000元，子女教育支出每月2000元，实际可支配收入只有9000元（假设五险一金为1000元），却要按照20000元的标准交纳2870元的个人所得税，实际税负高达30%以上。而一个税前工资10000元的纳税人，只需要交纳545元的个人所得税，实际税负仅5.45%。本次个税改革有望解决这一问题。按草案公布的内容，若小明没有专项扣除，则仅减负1100元。若允许小明对房贷利息、子女教育支出完全扣除，小明只须交纳190元左右的个人所得税，减税幅度高达2500元以上。即使对小明的专项扣除项目进行限额，仅允许最多抵扣5000元，小明也只须交纳700元左右的个人所得税，减税幅度高达2000元。因此，免征额与专项扣除的搭配可以使得低收入人群不交税，部分工资水平高而可支配收入比较少的人群也不交税或少交税，达到定点减负的效果。从而真正实现对高收入人群征税，调节收入分配的作用。而且专项扣除比普惠制的免征额更能增强老百姓的获得感。
劳动所得在改革之前有扣除项目，综合课征后只按照免征额进行扣除，事实上增加了劳动所得的应纳税额。因此，建议对劳动所得等进行综合课征时先扣除20%，再计入综合课征的范畴。利息支出可以税前扣除，应考虑夫妻共同还贷的情况。低税率所得对应的税率级距有所增加使得中低收入人群所需要交纳的个人所得税更少，增强了中低收入人群的税后收入水平。
主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹阳
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